Opinião: As Ações Discriminatórias e a aplicação na Regularização Fundiária

Leandro

O sistema de sesmarias, criado através da Lei Portuguesa de Sesmarias de 1375, para combater a crise agrícola e econômica que atingia Portugal e a Europa, foi implantado pela Coroa Portuguesa no Brasil a partir de 1530 (a primeira datada de 1532) com o intuito de colonizar as terras recém-descobertas, bem como estimular a produção agrícola, uma forma de adequar ao atual instituto jurídico da função social da propriedade.

Ficou então a cargo dos Capitães-Donatários, titulares das capitanias hereditárias, a distribuição de sesmarias aos colonos que poderiam colonizá-las e defende-las.

Consistia basicamente em uma doação de gleba de terra, onde o sesmeiro deveria cumprir determinados requisitos de ocupação, desenvolvimento e defesa da área recebida, assim, após o decurso do prazo, seria concedido o título definitivo, através de uma Carta de Confirmação de Sesmaria.

Desta forma, vemos que, desde os primórdios, o Estado visa a exploração econômica dos imóveis por si doados, bem como defende a Função Social da Propriedade.

Entre o retorno de Dom João VI a Portugal, tendo em vista a Revolução Liberal do Porto em 1820 e o processo de Independência do Brasil até a outorga da Constituição de 1824 por Dom Pedro I, o sistema de sesmarias caiu em declínio e foi extinto em 1822 uma vez que perdeu sua finalidade e já não atendia mais os anseios da sociedade, ficando um lapso temporal entre a última sesmaria concedida e a regulamentação das terras do Brasil.

Somente no Estado de Minas Gerais foram dadas aproximadamente 5100 (cinco mil e cem) cartas de sesmarias, de 1720 a 1821.

Assim, carecendo de regulamentação, o Senado então aprovou, a Lei 601 em 18 de setembro de 1850, que tratava das aquisições de terras públicas, tidas como devolutas. Termo este usado no sentido da devolução das terras ao Governo, uma vez não cumpridas as obrigações impostas ao sesmeiro, ou àquelas terras que não foram ocupadas ou dadas em sesmaria.

Desta forma, a aquisição de terras devolutas se daria apenas por compra realizada com o próprio Estado, não havendo quaisquer outras formas de aquisição, com exceção da usucapião que ainda era um instituto utilizado.

A Constituição de 1891 tratou das terras devolutas, definindo que caberia aos Estados a sua gestão, com exceção das terras devolutas afetas ao uso ou de interesse Federal.

Em 1916 foi implementado o Código Civil, que codificou as leis civis e, no que tange ao instituto da propriedade, trouxe a vedação de aquisição por usucapião de bens públicos, foi uma grande inovação à época.

Já Constituição de 1937 não tratou do tema, sendo retomado somente na Constituição de 1946, que trouxe o cunho social da regularização fundiária, com o intuito de fixar o homem ao campo.

No ano de 1949, o Estado de Minas Gerais publicou sua legislação para concessão de terras devolutas, a Lei 550 de 1949, que não limitava as aquisições de terras, apenas orientando quanto aos procedimentos.

A Lei Federal 3.081 de 22 de dezembro de 1956 tratou do procedimento das ações discriminatórias, impondo aos Estados e à União sua obrigatoriedade.

As ações discriminatórias, administrativas ou judiciais, visam delimitar o que são terras públicas e terras privadas, segundo os critérios adotados pela legislação vigente à época que, conforme análise, modificou-se ao longo dos anos.

Ainda, com base na Lei 550/49, na década de 1970 e 1980, foram celebrados diversos contratos de arrendamento, os chamados distritos florestais, já com a gestão das terras devolutas a cargo da Fundação Rural Mineira – RURALMINAS.

A Constituição de 1988 trouxe novos horizontes com relação à Regularização Fundiária, com seus conceitos inovadores, visando a função social da propriedade, fixação do homem ao campo e vedação ao grande latifúndio.

Como desdobramento, a Constituição Estadual, que antes não vislumbrava uma área limite para regularização, trouxe o limite de 250 (duzentos e cinquenta) hectares, além da impossibilidade de manutenção dos arrendamentos e de outras disparidades.

Em 06 de dezembro de 2001, as atribuições relativas à ação discriminatória, arrecadação e gestão das terras devolutas e dos arrendamentos passa então para a competência do ITER – Instituto de Terras do Estado de Minas Gerais, Autarquia Estadual com função de executar a Regularização Fundiária de Terras Devolutas.

Entre os anos de 2011 e 2013 a Autarquia passou por diversas adequações, estruturais/jurídicas/técnicas, a fim de evitar demandas judiciais e dar mais segurança jurídica ao procedimento.

No fim do ano de 2013 o Instituto de Terras foi extinto e suas atribuições foram pulverizadas em outras Secretarias.

Atualmente as atribuições referentes à regularização fundiária urbana foram transferidas à SEDRU, as atribuições da regularização fundiária rural de até 100 (cem) hectares), por dispensa de ação discriminatória, foram transferidas à SEDA e as atribuições referentes aos arrendamentos, Ação Discriminatória, arrecadação e gestão das terras devolutas, ficou a cargo da RURALMINAS.

A Regularização Fundiária Rural é uma política nacional baseada em um conjunto de ações jurídicas, técnicas e administrativas desenvolvidas pelo poder público com o intuito de garantir a função social da propriedade.

O cumprimento da função social da propriedade rural, além dos requisitos intrínsecos do instituto, dar-se-á pela “compatibilização do uso das terras públicas e devolutas com a política agrícola e com o Plano Nacional de Reforma Agrária” (SAULE JUNIOR, 2006, p. B:42). Assim, as terras públicas, compreendendo nelas as devolutas, ocupadas por posseiros poderão ser alvo de regularização fundiária rural, atendidos os requisitos legais.

Desde a criação da primeira Lei de Terras, Lei 601 de 1850, o Estado passou a ser o detentor de todas as terras que não se enquadravam nos requisitos de destacamento do patrimônio público, assim, foi criado o termo “Terras Devolutas”.

No passar dos anos as técnicas de medição/demarcação e elaboração de mapas das áreas rurais foram sendo aprimoradas, até o atual sistema de georreferenciamento de áreas através do uso de GPS.

Neste sentido, as áreas devolutas concedidas pelo Estado, anteriores ao ano de 2005 (aproximadamente), não atendem ao atual sistema, o que dificulta a localização espacial dessas áreas, bem como impede a utilização das informações para alimentar os bancos de dados existentes.

Compreendem-se como terras devolutas todas aquelas que não foram desmembradas do patrimônio público por meio de documento legítimo, pertencendo, portanto, ao Estado.

Para a verificação da devolutidade das terras é necessário procedimento específico, denominado Ação Discriminatória, administrativa ou judicial, e, em casos específicos, o Processo Administrativo por Dispensa de Ação Discriminatória.

O procedimento administrativo de alienação ou concessão das terras aos ocupantes é materializado através do Título de Regularização da Posse da Terra emitido pelo órgão responsável. Para que o título produza os efeitos necessários, ainda é necessário que o beneficiário leve a registro no Cartório de Imóveis da Comarca.

Nas palavras de Nelson Saule Júnior:

Discriminar, por sua vez, é separar as terras publicas das particulares, verificando a legitimidade dos títulos de domínio particular. Esse procedimento é utilizado apenas nos casos em que títulos privados se sobrepõem ao domínio da União com títulos que remontem a uma origem publica. Esse procedimento é muito utilizado para identificar as terras devolutas. A ação discriminatória conta com dois tipos de procedimento – o administrativo e o judicial – e deve ser proposta pelas Gerencias Regionais do Patrimônio da União. Tanto em um procedimento quanto em outro, há a fase do chamamento dos interessados, por edital, para que os títulos de domínio sejam apresentados e analisados; e a fase da demarcação do bem, com auxilio de peritos (SAULE JUNIOR, 2006, p.A:38).

 

Desta forma, a ação discriminatória nada mais é que o procedimento, administrativo ou judicial, responsável pela demarcação/delimitação das terras privadas em relação às terras públicas devolutas.

O procedimento da Ação Discriminatória está descrito no Decreto 34.801/93, o qual regulamenta a Lei 11.020/93 e traz todos os aspectos legais que devem ser analisados a fim de definir uma área como pública ou privada, subsidiariamente, no que for omissa, aplica-se a Lei Federal 6.383/76.

Ciente dos entraves, o legislador e os intérpretes da Lei criaram alternativas para que o Estado possa melhor executar sua função de regularizar a situação precária em áreas devolutas rurais, autorizando o procedimento de dispensa de Ação Discriminatória.

Através deste procedimento, áreas de até 100 (cem) hectares podem, fundamentadamente, ser dispensadas da Ação Discriminatória, criando assim, exceção à regra legal.

O procedimento de dispensa de Ação Discriminatória é considerado simplificado, entretanto, não é menos sério ou complexo, uma vez que demanda análises técnica-jurídicas, vistorias, demarcação dentre outras ações relacionadas.

A Ação Discriminatória arrecada as terras devolutas para o Estado, já a titulação destina essas terras aos ocupantes delas, não havendo ocupantes, estas áreas atenderão a outros fins de interesse público, tais como instituição de Unidades de Conservação ou assentamentos.

Leandro Pinheiro Diniz – Superintendente de Ação Discriminatória e Arrecadação de Terras – SEDA